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La evaluación de políticas públicas no debe ser considerada como un fin en sí misma sino como un instrumento cuyo objetivo fundamental es la mejora de las políticas públicas y con ello de la gestión pública. Pero para ello, dependiendo de las circunstancias, se puede necesitar un tipo de información u otro y esto es lo que se debe definir al plantear una evaluación. Es decir, tener en cuenta los propósitos concretos que puede tener una evaluación facilita la toma de decisiones para emprender este tipo de proceso. Para establecer las funciones, fines o propósitos que se persiguen con la práctica de la evaluación se puede partir de las premisas que el UNEG de la ONU (2005) establece a este respecto en sus Normas de evaluación:

“Los propósitos de la evaluación incluyen comprender por qué y en qué medida se logran resultados intencionales y no intencionales, así como su impacto sobre las partes interesadas. (…). La evaluación contribuye asimismo, de manera significativa, a desarrollar conocimientos y al aprendizaje institucional. La evaluación es un agente del cambio importante que tiene una función esencial y creíble en apoyar la rendición de cuentas. (…) La evaluación alimenta los procesos de gestión y toma de decisiones y realiza una contribución fundamental a la gestión por resultados. (…) Su objetivo es mejorar la relevancia institucional y el logro de resultados, optimizando el uso de los recursos, ofreciendo satisfacción al cliente y maximizando el impacto de la contribución del sistema (…) Aunque la evaluación se utiliza para evaluar intervenciones, debería proveer valor agregado para que los procesos orientados a decisiones contribuyan a mejorar las actividades, proyectos, programas, estrategias y políticas presentes y futuros. Por consiguiente, la evaluación contribuye a la formulación de políticas institucionales, a la efectividad del desarrollo y a la efectividad organizacional”.

Tradicionalmente se han considerado tres funciones básicas o principales de la práctica de la evaluación de políticas públicas, establecidas por Stufflebeam y Shinkfield (1989, citados por, Bustelo Ruesta 2003) y que se ven reflejadas en la anterior cita. Estas tres funciones, tal cual fueron enunciadas son: improvement (perfeccionamiento o mejora), accountability (rendición de cuentas o responsabilidad) y enlightenment (ejemplificación o iluminación para acciones futuras). Esta lista de funciones básicas de la evaluación se ha ido ampliando con nuevas aportaciones de autores que plantean otros propósitos o fines perseguidos por la evaluación, aunque en muchos casos se puedan englobar en alguna de las tres citadas. De cualquier forma, a continuación se enumeran las principales funciones de la evaluación y una breve descripción, partiendo de las tres básicas o principales.

Improvement

• Perfeccionamiento, mejora del programa o política. Permite la retroalimentación y el aprendizaje sobre la propia práctica y garantiza la calidad del programa. Refuerza la atención en el contexto del programa, las necesidades y naturaleza de los destinatarios y de todos los agentes críticos (Baixauli Cubells 2014).
• Ayudar a tomar una decisión. Hay evaluaciones que tienen una función instrumental muy directa: se trata de dar información relevante a una persona o unidad que debe tomar una decisión determinada. Ya sea expandir un programa o recortarlo, reformarlo o dejarlo como está, introducir modificaciones correctivas en la implementación o seleccionar una versión de entre las varias con que se está implementando un programa o con componentes diferentes (Blasco, Subirats 2009).
• Utilizar la evaluación como instrumento de gestión. La gestión de políticas públicas a menudo debe lidiar con la carencia de evidencias sistemáticas sobre el funcionamiento y el rendimiento de los programas, lo cual dificulta la detección, la enmienda y la prevención de errores, y también la tarea de identificar, motivar y recompensar los éxitos. En este sentido, la evaluación se puede emplear como parte de un instrumento de gestión, con posibles aplicaciones que pasamos a exponer (Blasco, Subirats 2009).

Accountability

• Rendición de cuentas, responsabilidad sobre la gestión y resultados de un programa o política. La rendición de cuentas debe formar parte indiscutible del sistema democrático y debe darse a varios niveles, incluyendo de forma especial a la ciudadanía: el/la ciudadano/a tiene derecho a saber no sólo en qué se están empleando los fondos públicos sino también con qué grado de idoneidad, eficacia y eficiencia se están asignando, gestionando y empleando dichos fondos (Bustelo Ruesta 2003).
• Promover el uso racional de los recursos. Tomando como premisa que la evaluación no puede sustituir a la decisión política, sí puede aportar evidencias y análisis que aumenten la eficacia de la acción pública. Se aspira a reforzar la consistencia en la toma de decisiones, favoreciendo una mejor asignación de recursos y un mejor servicio, y en último término, una mayor productividad y competitividad de la economía así como mejoras en el bienestar (Pérez-Durántez Bayona 2008).
• Evaluación como generadora de información. La evaluación es una herramienta útil para satisfacer las exigencias de información y transparencia de cuantos actores participan en el proceso socioeconómico. Debe dar respuesta a las necesidades informativas: del poder legislativo y de la Administración, de los centros gestores de las actuaciones del programa y de la población en general (Osuna et al. 2000).
• Control administrativo, de legalidad y financiero. La práctica del control se ha tratado en entradas anteriores como algo diferente de la evaluación, pero como también se ha comentado, en ocasiones puede estar integrada dentro de la propia evaluación.
• Implementación de un requerimiento formal. Determinadas evaluaciones dan cumplimiento a condiciones de una subvención o de la normativa que regula el programa o la política pública. Estas evaluaciones, que podríamos denominar forzadas, corren un riesgo alto de irrelevancia, a no ser que la audiencia a quien van dirigidas (otras administraciones, órganos supervisores o legisladores) ejerzan activamente su función de control, o bien el promotor tiene la capacidad de conectarlas a las preocupaciones de gestores y decisores y aproveche la oportunidad para generar información con potencial adecuado de utilización (Blasco, Subirats 2009).

Enlightenment

• Ejemplificación, iluminación para acciones futuras. La evaluación contribuye a construir conocimiento desde los aportes teóricos, técnicos y metodológicos y orienta sobre un modo de afrontar los problemas sociales. Las evaluaciones arrojan una información sistemática que contribuye al “acervo científico”, no sólo de ese programa, servicio, o política concreta sino también del abordaje general de determinados problemas públicos (Bustelo Ruesta 2003).
• Contribuir al aprendizaje de la organización. La información y las recomendaciones de la evaluación a menudo no se utilizan inmediatamente. Hasta que se abre una oportunidad para el cambio, el aprendizaje acumulado en la organización permite gradualmente orientar adecuadamente las decisiones. En este caso, el propósito de la evaluación es la introducción de conceptos nuevos y alternativas nuevas, la comprobación de la veracidad de determinadas intuiciones y la detección de evidencias contra-intuitivas (Blasco, Subirats 2009).
• Técnica de reforma y modernización de las prácticas de la Administración. La evaluación debe proporcionar las herramientas necesarias para continuar el proceso de reforma y modernización de la Administración hacia una gestión más eficaz y eficiente en una sociedad democrática que exige transparencia en la gestión de los recursos públicos, sobre todo en un contexto de descentralización político-administrativo como el actual (Osuna et al. 2000).
• Conocimiento básico sobre las políticas públicas. Hay evaluaciones, especialmente las que son promovidas por instituciones académicas, que tienen el propósito de entender mejor el tipo de programa o el contexto que mejor funciona para cambiar las condiciones sociales. Esto les permite construir y contrastar teorías en diferentes ámbitos de las políticas públicas, las cuales, de forma indirecta, pueden contribuir a mejorar el diseño de programas (Blasco, Subirats 2009).
• Medio para la formación de los implicados en el programa. La evaluación debe ser entendida como un proceso de aprendizaje o formación; un instrumento para mejorar el conocimiento de los implicados en sus propios programas. Los responsables de estos aprenden a administrarlos, gestionarlos y adaptarlos a las necesidades del momento y del contexto, que se modifica constantemente (Osuna et al. 2000).

El concepto de evaluación tiene muchas y variadas acepciones y ha evolucionado a lo largo de tiempo, existiendo distintos matices en función con el objeto de estudio y con el objetivo de la actividad de evaluación. De hecho, la disciplina de evaluación proviene de los países anglosajones, donde aparece bajo la rúbrica de dos acepciones sinónimas: assessment, cuyo uso se refiere a personas y evaluation, cuyo uso está referido a referido a políticas, intervenciones, programas, proyectos, etc… En español no se han mantenido estas distinciones de la lengua inglesa y se ha impuesto, con carácter general, tanto para personas como para cosas, el término evaluación. Así, se puede hablar de evaluación de una situación, evaluación del desempeño o del rendimiento, evaluación de los alumnos (ámbito educativo), evaluación económica, evaluación de proyectos de ayuda al desarrollo, evaluación de fondos europeos, evaluación de gobernanza, evaluación de calidad y, como no, de evaluación de políticas públicas.

Pero en cualquier caso, la disciplina de la evaluación va bastante más allá de la acepción genérica y común que se puede atribuir comúnmente al término. No en vano, la actividad de evaluación viene respaldada por décadas de práctica y por un notable volumen de literatura económica, social y política.

Tal y como hace Pérez-Durántez (2008), tal vez la mejor forma de definir el concepto de evaluación sea empezar por decir lo que no es o no debería de ser. En el contexto de la acción pública, desde luego la evaluación no debería ser un mero trámite adicional, más burocracia que añadir a la gestión pública. La evaluación no es una forma de medir o una colección de indicadores definidos aleatoriamente. La evaluación tampoco es un control de legalidad, ni fiscalización, ni una auditoría, ni una investigación, ni un seguimiento; aunque esté íntimamente relacionada con estas técnicas y en muchas ocasiones pueda integrarlas.

Entonces ¿cómo se puede definir la evaluación? Existen múltiples aproximaciones teóricas al concepto pero tal vez una buena opción sea revisar como definen la evaluación precisamente quienes evalúan, aquellos organismos referentes en el ámbito de la evaluación. En este sentido, se pueden tener en cuenta, por ejemplo, a las unidades de evaluación[1] de la ONU, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante, OCDE) o del Grupo del Banco Mundial a nivel internacional; a la Comisión Europea, a nivel regional; o AEVAL a nivel nacional.

Una de las definiciones de evaluación más ampliamente aceptadas, es la que ofrece la OCDE (2002) según la cual, la evaluación es la

“apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes. La evaluación también se refiere al proceso de determinar el valor o la significación de una actividad, política o programa”.

La aceptación de esta definición es muy amplia, pues se trata, sin duda alguna, de una definición que recoge muchos aspectos y matices de la evaluación. Un aspecto importantes que habla de apreciación, lo que implica la presencia de un cierto juicio de valor en el proceso de evaluación, algo fundamental pues, como afirma Merino Cuesta (2010) sin juicio de valor no hay evaluación, siempre que se trate de un juicio elaborado a través de un proceso cognitivo riguroso, que implique la movilización de un aparato crítico coherente y lo más pertinente posible. Al calificar esa apreciación de sistemática, la convierte en un proceso formalizado y respetuoso con una deontología particular que la distingue de trabajos afines. Define como objeto de la evaluación cualquier tipo de intervención y además en cualquier momento de la vida de la misma y también establece unos criterios de evaluación (pertinencia, logro de los objetivos, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad), fundamentales porque determinan los referentes para establecer el juicio de valor y enfocar la evaluación en un sentido determinado.

Tomando como base la definición de evaluación de la OCDE pero desarrollándola un poco más, la ONU (2005) la define como

“una valoración, lo más sistemática e imparcial posible, de una actividad, proyecto, programa, estrategia, política, tópico, tema, sector, área operativa, desempeño institucional, etc. Incide principalmente sobre los logros esperados y alcanzados, examinando la cadena de resultados, los procesos, los factores contextuales y la causalidad, a fin de entender los logros o la ausencia de éstos. Su objetivo es determinar la relevancia, el impacto, la efectividad, la eficiencia y la sostenibilidad de las intervenciones y contribuciones de las organizaciones (…). Una evaluación debe suministrar información basada en evidencia que sea creíble, fiable y útil, facilitando la incorporación oportuna de los hallazgos, recomendaciones y lecciones en los procesos de toma de decisiones de las organizaciones (…)”.

La Comisión Europea, a través de los trabajos realizados por Monnier y Toulemonde (1999) para su programa MEANS, definía la evaluación como el

“juicio sobre el valor de una intervención pública con referencia a criterios y normas explícitos (por ejemplo, su pertinencia, su eficiencia). Dicho juicio se refiere principalmente a las necesidades que han de satisfacerse por la intervención y los efectos producidos por la misma. La evaluación se basa en información especialmente recogida e interpretada para producir el juicio de valor”.

Vemos que, ya en este caso se insistía en la necesidad de existencia de un juicio de valor y también en la importancia de la definición de unos criterios de evaluación.

Para finalizar este recorrido de definiciones del concepto de evaluación se presenta la de AEVAL (2010), que define la evaluación de políticas públicas como

“un proceso integral de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una intervención pública, norma, programa, plan o política, que permita alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias respecto a su diseño, puesta en práctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es ser útil a los decisores y gestores públicos así como a la ciudadanía “.

A través del recorrido a las diferentes definiciones planteadas podrían establecerse una serie de características y requisitos que debería cumplir la evaluación:

• Las evaluaciones de las políticas públicas pueden referirse a distintas fases de una intervención pública: diseño, implementación, resultados e impacto.
• Los mejores resultados se obtienen si se adopta una perspectiva integral, que contemple las distintas fases, y concibiendo la evaluación como una práctica institucional habitual.
• Debe garantizarse un proceso de generación de conocimiento sistemático y razonado, apoyado en evidencias, incluyendo un juicio valorativo.
• El juicio valorativo debe realizarse sobre la base de unos criterios explícitos (como pueden ser la eficacia, eficiencia, sostenibilidad o cohesión social entre otros) y con una finalidad de utilidad práctica que ayude a mejorar las decisiones políticas.
• La metodología de evaluación facilita el proceso de conocimiento y avala sus conclusiones.
• El proceso de evaluación debe aspirar a promover cambios en las intervenciones públicas que en última instancia reviertan en una mejora para los ciudadanos.

Además de los requisitos planteados, en el proceso de evaluación destaca la necesidad de una buena planificación, gestión y difusión de las evaluaciones. Un diálogo efectivo con retroalimentación con los gestores de las políticas y los solicitantes de la evaluación es uno de los puntos esenciales, pues promueve que estos actores se sientan identificados con la evaluación y por tanto acepten las conclusiones y consideren la aplicación de las recomendaciones de la evaluación (Pérez-Durántez Bayona 2008).

A modo de resumen, se muestra a continuación una definición de evaluación de políticas públicas, propuesta por Merino Cuesta (2010), un tanto compleja pero que recoge la práctica totalidad de aspectos reflejados en el presente apartado:

“La evaluación de políticas públicas se concibe como un proceso institucional que deberá adoptarse en todas las fases de la intervención pública, aplicando métodos sistemáticos y rigurosos de recogida de información, con el énfasis puesto en la comprensión integral de relación con los objetivos trazados, a fin de servir, tanto al aprendizaje y a la mejora gerencial de los servicios públicos como a la estrategia sobre decisiones futuras, fundamentándose este proceso sobre el juicio de valor respecto a la acción pública evaluada y basándose en criterios establecidos por los principales actores implicados, con la finalidad última de mejorar la sociedad y rendir cuenta de la acción pública a la ciudadanía”.

[1] Las organizaciones internacionales, por su gran tamaño, cuentan con unidades de evaluación que en cada caso tienen una denominación específica y unas funciones determinadas. Las particularidades respecto del tipo de evaluación que llevan a cabo, definida por las funciones y objetivos que cada una de ellas tiene, pueden verse reflejadas en ciertos aspectos de sus normas, estándares, principios, criterios o guías metodológicas. En cualquier caso, convencionalmente, toda esta documentación ha servido y sirve de referencia a muchas de las organizaciones y administraciones de nivel estatal e inferior para la teoría y práctica de la evaluación en sus ámbitos territoriales o sectoriales.

Las sociedades actuales exigen, cada vez con más fuerza, respuestas de los gobiernos ante los problemas sociales y las nuevas necesidades que surgen en entornos muy complejos. Esto supone uno de los mayores retos a los que se enfrentan hoy en día los responsables públicos, teniendo en cuenta que la transparencia y la responsabilidad deben convertirse en el eje básico de toda acción política y que la austeridad y la eficiencia son la base de una buena gestión y una obligación en un contexto de crisis económica como el actual.

Los síntomas de esos problemas sociales a los que se ha hecho referencia, son el punto de partida de la toma de conciencia sobre la necesidad de una política pública como respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social que es juzgada como políticamente inaceptable. Es decir, tal y como establecen Subirats et al. (2012), toda política pública apunta a la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental. Pero no todos los problemas sociales generan respuestas gubernamentales en forma de políticas públicas, aunque la falta de respuesta o inacción también podría considerarse como una política pública teniendo en cuenta que para Dye (2013) “una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”.

De cualquier forma, como se apuntaba, ciertos problemas no generan necesariamente políticas públicas, sobre todo porque no están articulados debido a la falta de visibilidad de sus consecuencias, por la falta de voz o representación política de los afectados o porque sus efectos serán observables únicamente a largo plazo. También existe la posibilidad de que las alternativas de intervención pública no sean viables o no gocen del consenso necesario. Por otra parte, ciertas políticas públicas pueden interpretarse no como una acción colectiva para tratar de resolver un problema social, sino como un instrumento para el ejercicio del poder. Por tanto, como afirma Subirats et al (2012) se debe situar al Estado “en un punto intermedio entre la visión del Estado-ventanilla neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y manipulado por un grupo organizado”. En definitiva, se podría decir que el volumen total de problemas que preocupan a la sociedad es más amplio que el de problemas que reciben atención por parte de las administraciones públicas. No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad para los decisores públicos y sólo algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse en problemas públicos y pasar por tanto a formar parte de la agenda política (Tamayo Sáez 1997). Se convierten los problemas, de esta forma, en construcciones políticas cuya conceptualización dependerá de la percepción e intereses de los diferentes actores que participen en el proceso de definición de los mismos.

Establecido el momento en que un proceso de cambio o inestabilidad social se convierte en un problema ante el que debe responder el sistema político-administrativo, se puede definir la política pública, siguiendo a Subirtas et al. (2012) como

“una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos[1] (cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían) a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)”.

Desde esta perspectiva de las políticas públicas como el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar unos determinados problemas, puede entenderse que existe un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema (Tamayo Sáez 1997). Los diferentes autores definen varias etapas dentro del proceso o ciclo de las políticas públicas, que se pueden concretar en cuatro etapas básicas dentro de las cuales, en algún caso, se podría hablar de fases internas. En la Figura 1 se muestra el ciclo de políticas pública definido tras revisar diferentes propuestas, cuyas etapas se comentan a continuación.

Figura 1: El ciclo de las políticas públicas. Fuente: Elaboración propia.

• Etapa de definición del problema, que a su vez estaría dividida en la fase de surgimiento e identificación del problema y la fase de incorporación del problema a la agenda política. En la fase de surgimiento, una determinada situación produce una serie de efectos tales como una necesidad, colectiva, una carencia o una insatisfacción que se puede identificar o bien directamente o a través de ciertos elementos que la hacen visible. Una vez identificado el problema, la incorporación del mismo a la agenda política, dependerá del tratamiento político que se le dé, en función de la percepción que los decisores públicos tengan del mismo por su mayor o menor presencia en los media, el conocimiento científico que se tenga del mismo, la difusión de informaciones, el lobbying, la visibilidad de los afectados, etc… (Subirats et al. 2012)
• Etapa de diseño de la política pública, dividida del mismo modo que la anterior en dos fases:
  • Fase de formulación de alternativas. Una vez definido el problema, deben plantearse una serie de objetivos y metas relevantes a alcanzar, a partir de los cuales iniciar la búsqueda de alternativas (instrumentos y procesos), que debe pasar por examinar todas las soluciones posibles para el logro de las metas planteadas y analizar las consecuencias para cada alternativa de política con su probabilidad de ocurrencia.
  • Fase de decisión de la alternativa más adecuada. Con las diferentes alternativas planteadas, el siguiente paso sería compararlas teniendo siempre presentes los objetivos y metas previamente definidas y elegir la solución cuyos resultados proporcionan un mayor alcance de los mismos, mayores beneficios con costos iguales o menores costos con beneficios iguales[2].
• Etapa de implementación de la política pública. En esta etapa se ponen en marcha y se ejecutan las alternativas o soluciones seleccionadas en la etapa anterior. Se lleva a cabo la secuencia programada de acciones[3] definidas en busca de los objetivos planteados. Generalmente se identifican dos modelos de implementación:
  • Implementación como un proceso de abajo‐arriba (bottom‐up): El énfasis se desplaza hacia el punto de prestación del servicio: lo que ocurre cuando la entidad encargada de prestar un determinado servicio es determinante para el éxito o el fracaso de la política pública.
  • Implementación como un proceso de arriba‐abajo (top‐down): Consiste en que una vez adoptada la decisión, ésta es ejecutada por las unidades administrativas correspondientes.
• Etapa de evaluación de la política pública. La evaluación se constituye como parte fundamental del ciclo de las políticas públicas pues funciona como retroalimentación del proceso ya que la intervención pública no concluye con la evaluación de sus resultados, sino que ésta puede dar lugar a una nueva definición del problema que originó el ciclo. En definitiva, la evaluación pretende determinar los resultados y los efectos de una intervención pública.

El ciclo o proceso de las políticas públicas establece, en definitiva, el camino de la acción pública y si se tiene en cuenta que Mény y Thoenig (1992) definen el análisis de políticas públicas como el estudio de la acción de los poderes públicos en el seno de la sociedad, se deduce que la evaluación, que forma parte del ciclo, está incluida dentro del campo de estudio del análisis de políticas públicas. Esta idea es compartida por una gran parte de los autores que se han especializado en el tema, en gran medida por el carácter multidisciplinar del análisis de políticas públicas. Wildavsky (1980) por ejemplo, afirma:

“El análisis de políticas públicas es un campo aplicado cuyos contenidos no pueden precisarse a través de lo que serían los limites propios de las disciplinas científicas, sino que será la naturaleza del problema planteado la que determinará los instrumentos que será necesario utilizar”.

Sin embargo, aunque la evaluación es una disciplina intrínsecamente unida al análisis de las políticas públicas, hasta el punto que forma parte de su corpus doctrinal (Ruiz Martínez 2012), en los últimos tiempos, la evaluación ha ido ganando relevancia como área de estudio particular, cuyo objeto de conocimiento es la acción pública, entendida ésta como el conjunto de decisiones, el proceso por el que se adoptan y su materialización. De hecho, Subirats et al. (2012) distinguen tres grandes corrientes del análisis de políticas públicas que persiguen finalidades diferentes sin ser por ello mutuamente excluyentes. La primera corriente de pensamiento relaciona el análisis de políticas públicas y la Teoría del Estado; la segunda se centra en el funcionamiento de la acción de los poderes públicos; la tercera y de más reciente desarrollo, se centra en explicar los resultados de la acción pública y sus efectos en la sociedad basándose en los objetivos que persigue y/o a sus efectos indirectos o no previstos, situándose claramente en la perspectiva de la evaluación.

[1] En el desarrollo de una política pública interviene una variedad de actores, gubernamentales y no gubernamentales. Los actores gubernamentales pueden pertenecer a uno o varios niveles de gobierno y administración: local, regional, estatal o europeo. Los actores no gubernamentales (como sindicatos, iglesias, asociaciones, organizaciones no gubernamentales, etc.) también pueden operar en distintos ámbitos: local, regional, estatal, europeo o internacional.

[2] Respecto del proceso de toma de decisiones que tiene lugar en esta etapa del ciclo de las políticas públicas, es importante considerar los diferentes enfoques existentes. Tradicionalmente se considera siempre un modelo racional tradicional de toma de decisiones pero el propio Simon (1957, citado por Tamayo Sáez 1997) concluyó que la aplicación del modelo racional puro de adopción de decisiones es impracticable en la realidad debido a la presencia de una serie de limitaciones que merman las capacidades del decisor. Lindblom (1959, citado por Parrado Díez 2007) propuso una interpretación distinta a la del modelo racional sobre cómo es el cambio y cuánto cambian las organizaciones. Su propuesta inició la escuela del incrementalismo. La base del incrementalismo se encuentra no en las metas ideales de la organización sino en las políticas presentes de la organización. A partir de ellas, los responsables públicos adoptan decisiones que suponen cambios incrementales o marginales. Como consecuencia, sólo se revisan unas cuantas alternativas y consecuencias, dado que las políticas actuales condicionan las soluciones incrementales susceptibles de ser practicadas.

[3] Respecto del proceso o ciclo de las políticas públicas, es interesante hacer un comentario a tener en cuenta. Se ha comentado que en la etapa de diseño de la política pública se plantean una serie de alternativas compuestas de instrumentos y procesos, es decir, se define el conjunto de acciones que se implementarán en la siguiente etapa. Es obvio por tanto, que toda política debe ser instrumentalizada para poder ser ejecutada. Esto significa, que una política pública podrá estar a su vez integrada por planes o programas (dependiendo del alcance de la misma) y que dentro de esos planes o programas se definirán una serie de proyectos o de actuaciones públicas. En muchas ocasiones, es complicado delimitar la frontera entre grandes programas públicos y políticas, pero teniendo en cuenta que la evaluación, desde su origen, y particularmente en el mundo anglosajón, ha estado ligada a programas (Merino Cuesta 2010), aquellas referencias que se hacen a evaluación de programas se pueden entender como sinónimo de evaluación de políticas aunque en realidad existan ciertos matices diferenciadores.

AEA365 | A Tip-a-Day by and for Evaluators, es el blog de la American Evaluation Association y en el se recogen todo tipo de recursos, informaciones, consejos, etc. para profesionales del ámbito de la evaluación, disponibles en la red. En este sentido, el objetivo del blog es publicar una entrada diaria (de ahí su nombre) y para ello las personas encargadas del mantenimiento del mismo (Sheila B. Robinson, Liz Zadnik, Sara Vaca y Jayne Corso) preparan semanas temáticas, como por ejemplo, la «Bloggers week» en la que dan cabida a otros blogs en los que se habla también de evaluación. En este sentido, la entrada de hoy 21 de junio habla de un servidor y del presente blog, «Comprehensive evaluation/Evaluación integral».

Es, sin duda, un orgullo que el blog de la más importante de las asociaciones de evaluación del mundo se haya fijado en este humilde y recién creado portal para incluirlo en su «Bloggers week», además dentro ya, del Año Internacional de la Evaluación. Se trata de un importante estímulo para seguir trabajando en el impulso de la evaluación de políticas públicas y una prueba más de la importancia que esta herramienta tiene en ciertos países como EE.UU., de donde, al menos en este aspecto, deberíamos tomar ejemplo.

La historia de la evaluación de políticas públicas es relativamente reciente, ya que se puede hablar de un campo que se ha desarrollado en las últimas décadas, a pesar de que existen referencias sobre algunos trabajos de evaluación de la primera mitad del siglo XX. Concretamente, después de la Segunda Guerra mundial, la práctica de la evaluación de programas y políticas públicas se extiende al conjunto del mundo anglosajón y a la Europa del Norte, mientras que su desarrollo en los países latinos es más tardío. Tradicionalmente se individualizan tres grandes oleadas de difusión de la evaluación en las que se desarrollaron diferentes aspectos sobre la evaluación, algunos bastante opuestos, pero otros complementarios. Por otra parte, Derlien (2001) defiende la tesis de que desde los años 60 a los 90, el énfasis político sobre la evaluación ha pasado desde la función de información a la de reasignación. Se describen brevemente, a continuación, cada una de estas etapas de desarrollo.

Primer periodo: “Optimismo frente a los programas y optimismo frente a la evaluación” (1960-1970)

A partir de los años 60 empieza a hablarse en EE.UU., y un poco más tarde en Canadá, de la práctica de la evaluación, como una disciplina consolidada y actividad científica, surgida como respuesta a la preocupación por determinar los efectos de los programas de la Great Society[1], impulsados por el Presidente Johnson. Este primer movimiento de evaluación estuvo muy unido al proceso de planificación y programación y, por tanto, al papel de los administradores de los programas (Derlien 2001). El momento coincidió con un gran desarrollo de las ciencias sociales, lo que llevó a considerar las ventajas de medir los resultados de las políticas de reforma con métodos experimentales. Empezaba a emerger, aunque con menor intensidad, también en Europa, y fundamentalmente en aquellos países[2] donde existe un desarrollo importante de la política de bienestar social (Suecia o Alemania) o en conexión con los programas de ayuda internacional de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y varias de sus agencias (Instituto Navarro de Administración Pública 2011).

En este período, detractores y defensores de las políticas sociales se mostraron partidarios de la evaluación para obtener información sobre mejores resultados y costes. La función de información predominó durante la fase de despegue del movimiento de evaluación en los años 60 (Derlien 2001). Los defensores veían en la evaluación la posibilidad de legitimar y justificar el incremento del gasto público y los detractores buscaban argumentos en los que fundamentar su crítica, con el propósito de posponer su generalización o reclamar su eliminación. Durante este período, existen dos figuras relevantes (AEVAL 2010):

• La primera es la de Donald Campbell, psicólogo y sociólogo que mantenía que los programas políticos debían ser considerados como experimentos y que los políticos debían mantener una actitud experimental y desapegarse de los proyectos, una vez aplicados. De esta forma, buscaba que el experimentalismo académico ofreciera las respuestas sobre sus éxitos o fracasos. Bajo el enfoque de Campbell, evaluar es medir científicamente la eficacia de las intervenciones públicas observando la evolución de las variables de impacto a través de dos muestras estadísticamente comparables de beneficiarios y no beneficiarios. La experimentación fue favorecida por el sistema federal norteamericano, que permitió aplicar los programas en algunos Estados, controlando los resultados antes de su implementación a escala general. Este hecho condujo a un proceso de institucionalización de la evaluación con la creación de unidades de evaluación y la aprobación de normativa para regular la evaluación de las acciones públicas.
• Michael Scriven es la segunda figura importante de este período, para el que la lógica de la evaluación es completamente inversa a la que aplicaba el experimentalismo. Scriven no trata de ver si un programa se ha desarrollado como debía o si los objetivos se han alcanzado, sino de descubrir si el programa en sí es bueno o no. De esta forma, se empieza a pensar en términos de calidad y se busca atribuir un valor a los programas, intentando, a la vez, que sean los implicados los que aporten su idea de valor sobre las intervenciones.

Segundo Período: “Pesimismo respecto a los Programas y desencanto respecto a la evaluación (1970-1980)”

A finales de los años 70 e inicios de los 80, la evaluación es sistemática y generalizadamente aplicada en una gran mayoría de los países desarrollados. En este segundo período, la evaluación se ocupa principalmente de cuestiones de output y, en menor medida, del impacto. Es el caso del Reino Unido durante el mandato de Margaret Thatcher, de los Países Bajos o de Noruega. La mala situación económica fruto de la crisis del petróleo y la crítica situación fiscal promovió que la evaluación se hiciera por vía del proceso presupuestario. Por consiguiente, la perspectiva y la función de evaluación cambiaron ligeramente, puesto que en lugar de implementar programas, el énfasis se ponía más bien en la reducción de los programas ineficaces para, de esta forma, recortar el presupuesto nacional. (Derlien 2001).

EE.UU. sigue siendo el país con un mayor nivel de institucionalización. Es allí donde la función de evaluación se encuentra ya normalizada e integrada en el sistema político administrativo a través de unidades u organismos especializados, en el nivel ejecutivo, pues se cuenta con estructuras de evaluación en los departamentos y agencias públicas, pero sobre todo en el nivel legislativo con organismos fundamentales para el desarrollo de la evaluación, no solo a nivel de los EE.UU. sino también a nivel global: la General Accounting Office[3], el Congressional Research Service, la Congressional Budget Office y la Office of Technological Assessment (Instituto Navarro de Administración Pública 2011).

En esta etapa, la institucionalización de la evaluación es progresiva y empieza a considerarse limitada la creciente intervención pública experimentalista del período anterior. El pesimismo del título del epígrafe, se refiere a la sensación fruto de apreciar que los programas iniciados en el anterior período no han conseguido los logros que perseguían. Por ejemplo, no se consigue erradicar el desempleo en el breve espacio de tiempo que se esperaba; la rehabilitación de los guetos no es tan simple como se creía; y resolver el fracaso escolar es una tarea complicada. Ante este panorama, se concluye que hay efectos asociados a los programas y políticas que no se controlan, y así, comienza a considerarse la idea de los efectos perversos de las políticas públicas. Durante este periodo los evaluadores mantienen dos posiciones distintas (AEVAL 2010):

• La primera de ellas es la que orienta la investigación de Rossi y Freeman[4], que mantiene que el diseño de los programas o políticas es el que dificulta la evaluación de los mismos, pues se plantean unos objetivos demasiado difusos o genéricos. En este sentido, se detecta en ocasiones, una cierta incoherencia entre necesidades apreciadas, objetivos planteados y medidas adoptadas, de forma que la emisión de un juicio de valor válido resulta muy complicada, haciéndose necesaria una reformulación de las intervenciones para facilitar su evaluabilidad.
• La segunda posición, es la defendida por los llamados “naturalistas” que sostienen la necesidad de estudiar un programa en la realidad donde se desarrolla, sin buscar la generalización. Esta postura incide en el hecho de que el evaluador debería tratar de ver qué sucede en los programas, ayudar a las personas implicadas y responsables a expresar su juicio sobre la intervención, evaluar y negociar con las diversas partes interesadas dinamizando el proceso y no mantenerse al margen, externos al sistema, sin ensuciarse las manos.

La función de evaluación predominante en los años 80 durante la segunda etapa de institucionalizaciones estaba destinada claramente a ayudar a realizar una asignación racional del presupuesto. Ahora, los actores principales no son ya los administradores de los programas, sino las oficinas auditoras, los Ministerios de Hacienda y las unidades centrales, a quienes les compete la elaboración global del presupuesto y su estructura interna (Derlien 2001).

Tercer Periodo: “Institucionalismo, pluralismo y evaluación”

El final de los años 80 e inicio de los 90, con las presidencias de Reagan y Bush, es un período en EE.UU., que en cuanto a evaluación se refiere, se caracteriza por el fortalecimiento del proceso de institucionalización de la evaluación al crearse un instituto específico para la evaluación dentro de la General Accounting Office que posteriormente, se reorganiza en la División de Evaluación de Programas y Metodologías. A pesar de ello, el problema de los efectos perversos de los programas se agudiza, concluyéndose que los resultados no son los esperados, con lo que los parlamentarios empiezan a solicitar evaluaciones sobre los aspectos negativos para decidir sobre los recortes de gastos. Se constata la complejidad de los programas, al estar compuestos por diversas partes cuyos resultados pueden ser muy desiguales, por lo que se busca analizar el mérito de las acciones singulares para entender, en cada caso, qué es lo necesario (AEVAL 2010).

Por otra parte, en los 90 se inicia en Europa una oleada de evaluaciones motivada, fundamentalmente, por la obligación reglamentaria de realizar evaluación de los programas cofinanciados con Fondos Estructurales, fruto evidentemente de la preocupación de los países más desarrollados, que transfieren rentas a los menos desarrollados, por conocer los resultados que se consiguen con la aplicación de los Fondos de Ayuda[5]. Esta obligación supuso un impulso determinante para la implantación de la evaluación en los países miembros, donde comienzan a aparecer evaluaciones de programas de ámbito regional y local, razón por la que la evaluación ha estado, y sigue estando en la actualidad, fuertemente vinculada a proyectos europeos (Instituto Navarro de Administración Pública 2011).

[1] Precisamente en enero de 2014 se conmemoraron en EE UU los 50 años de la política contra la pobreza del presidente Lyndon B. Johnson, que fue creador del seguro de salud para los ancianos (Medicare) y para los pobres (Medicaid), de las ayudas federales para la educación y de una política de la vivienda de bajo coste. Johnson defendió la construcción de una gran sociedad (The Grat Society) en una nación donde la igualdad de oportunidades y una alta calidad de vida fueran el patrimonio de todos (Estefanía 2014).

[2] Según Derlien (2001) el primer grupo de países que impulsó la evaluación de políticas durante los años 60 eran “países con una situación económica próspera y con presupuestos en crecimiento que permitían a los gobiernos embarcarse en costosos programas de intervención social, incluyendo educación y salud. En este contexto surgieron sistemas formales de planificación que, o estaban limitados a una planificación económica a medio plazo (República Federal Alemana) o, intentaban integrar el presupuesto con la programación (EE.UU., Suecia y Canadá)”.

[3] La General Accouting Office cambió posteriormente su nombre por el de Government Accountability Office, lo que significó un cambio también en el enfoque de su actuación. En otras entradas se hablará sobre este organismo.

[4] El manual de estos autores “Evaluation: A Systematic Approach”, representó por muchos años el texto fundamental para ayudar a los políticos a reformular los programas y a evaluar sus diversas fases.

[5] Se trata de algo similar a lo que ocurre en el seno de las organizaciones internacionales de fomento del desarrollo, tal y como se comprobará en siguientes entradas.